ضرورت اصلاح ساختار اداری کشور
از سوي ديگر ، ساختار اداري جديد در كشور ما در حدود يك قرن پيش از مدل بوروكراسي فرانسه و بلژيك اقتباس شد، بدون اين كه مانند جوامع مدرن سير تكاملي را طي كرده باشد . در نخستين مرحله پيدايش و توسعه آن ( پيش از انقلاب مشروطيت ) ، به دليل آنكه ساختار اجتماعي و نظام سياسي عقب مانده اي كه در آن زمان وجود داشت مانع مهمي در راه استقرار بوروكراسي مدرن بود ، سازمان اداري جديد بيشتر روي كاغذ باقي ماند و با آنچه در عمل وجود داشت تفاوت بسيار زيادي مي كرد . در واقع الگوي جديد بوروكراسي اقتباس شده از غرب بر ساختار كهنه و سنتي نظام اداري پيشين به گونه اي شتابزده و بدون اصلاح ساختار اجتماعي و سياسي پياده شد . تازه پس از انقلاب مشروطيت به ويژه در يكي دو دهه پيش از جنگ جهاني دوم و دو سه دهه پس از آن بود كه با پيدايش دولت ملي بوروكراسي جديد در كشور ما شكل گرفت ، هر چند كه ويژگي هاي اجتماعي ، فرهنگي و سياسي به ويژه تاثير نظام سياسي بر بوروكراسي مسائل و مشكلاتي به وجود آورد كه نظام اداري ما هنوز گرفتار آن هاست و باعث ناكارايي نظام اداري شده است .
با وجود اهميت اصلاح ساختار اداري تاكنون اصلاحات بنيادي و پايداري در اين زمينه انجام نشده و اقدامات اصلاحي محدودي كه در بعضي مواقع صورت گرفته ، مانند تصويب قوانيني براي مبارزه با فساد اداري يا كوشش هاي اصلاحي محدودي كه در زمينه هماهنگي امور استخدامي و پرداخت حقوق ها و دستمزد ها به عمل آمده ، يا به بايگاني سپرده شد و اجرا نشد و يا در عمل تحريف شده و بي اثر و بي نتيجه مانده است . با وجود اين ، در چند دهه اخير دستگاه اداري رشد بسيار زيادي كرده و نفوذ آن در سراسر جامعه گسترش يافته است ، بي آن كه مسائل و نابساماني هاي ديرينه آن بر طرف شده باشد .
پيشينه اصلاح ساختار اداري در ايران به قبل از انقلاب مشروطيت مي رسد . اما بعد از مشروطيت نيز ضرورت اصلاح ساختار اداري از سوي اصلاح طلبان شناخته شد و حتي كوشش هايي براي اصلاح بخش هايي از دستگاه اداري ( امور مالي ، گمرك ، پست ، خزانه ) با استخدام تعدادي كارشناس و مستشار خارجي به عمل آمد .پس از پايان جنگ جهاني دوم و بيرون رفتن نيرو هاي اشغالگر از كشور نيز برنامه هايي براي اصلاحات اداري و به ويژه مبارزه با فساد اداري مطرح شد . در سال هاي دهه 1340 نيز اقداماتي مانند ايجاد سازمان امور اداري و استخدامي كشور ، تهيه و تصويب قانون استخدام كشوري و تدوين قوانيني به منظور مبارزه با فساد اداري صورت گرفت .
سرانجام پس از انقلاب اسلامي نيز تغييراتي در سطح كاركنان بلند پايه و حتي در سطوح مياني آن صورت گرفت و مقرراتي براي مبارزه با فساد اداري وضع شد ( مانند ممنوعيت مقامات اداري بالا و كارمندان دولت از داشتن بيش از يك شغل رسمي دولتي يا داشتن شغل در موسساتي كه تمام يا بخشي از سرمايه آن ها متعلق به دولت يا موسسات عمومي است ؛ همچنين رياست و مديريت عامل يا عضويت هيئت مديره انواع شركتهاي خصوصي و وكالت دادگستري و مشاوره حقوقي ؛ و نيز در زمينه انحلال سازمانهاي زايد و پر هزينه و تعيين حداقل و حداكثر حقوق و مزاياي كاركنان دستگاه اداري توسط شوراي انقلاب ) . اما اين اقدامات نيز با شكست روبه رو شد . بسياري از اين تصميمات در همان بخش نامه هاي اداري و روي كاغذ باقي ماند و اجرا نشد . در عمل بورو كراسي بيش از پيش متورم شد و برخي سازمان ها گسترش يافت و به وزارتخانه تبديل شد . رشد كمي كاركنان دستگاه اداري بسيار زياد و بي تناسب با فعاليت هاي واقعي بود . در سال هاي بعد افزايش فقر و نابرابري و تورم شديد اقتصادي و كاهش قدرت خريد كاركنان عادي بوروكراسي كه همچنان تاكنون باقي است به تدريج باعث روي آوردن بسياري از كارمندان دستگاه اداري به ويژه در سطوح مياني و پايين تر به فعاليت هاي دلالي و گسترش فساد اداري گرديد . حاكميت روابط به جاي ضوابط و حامي پروري و خويشاوند نوازي به ويژه در طول دهه اخير افزايش يافت . ايجاد سازمان هاي اداري موازي و به ويژه تاسيس شركت هاي جديد دولتي از عوامل ديگري بود كه هزينه هاي دستگاه اداري را به شدت افزايش داد و به گسترش فساد اداري كمك كرد .
بدين سان دستگاه اداري همچنان متمركز و با ويژگي هاي خاص گرايانه و غير عقلاني و ناكارا باقي مانده و هيچ گونه اصلاح اساسي در آن به عمل نيامده است . اقدامات جزيي و اندكي هم كه گاهي براي افزايش كاراي در برخي سازمان ها صورت گرفته نتوانسته تاثير قابل توجهي در كاهش مسائل و مشكلات كنوني دستگاه اداري و بهبود كارايي آن داشته باشد و اغلب بي نتيجه مانده است .
برخي مسائل مهم در بررسي جامعه شناختي نظام اداري
براي شناخت نظام اداري و مسائل آن نمي توان آن راتنها بر حسب فرايندهاي دروني نظام و به صورت سيستم بسته مطالعه كرد . نظام اداري خرده سيستمي در درون سيستم بزرگتر دولت و جامعه است و نمي تواند از تاثير اين سيستم بزرگتر بركنار بماند . بنابراين مسئله اساسي در بررسي و تحليل جامعه شناختي نظام اداري رابطه بين شكل جامعه و ساختار اداري است و به ويژه بررسي تاثير ساختار اجتماعي فرهنگي و سياسي جامعه را بر ساختار اداري بايد در كانون توجه قرار داد .
ماكس وبر نخستين جامعه شناس برجسته اي كه بوروكراسي را به گونه اي نظام مند مطالعه كرده است " عقلاني كردن " را ويژگي برجسته جامعه مدرن مي داند كه بطور مشخص در بوروكراسي و فرايند بوروكراتيك شدن نمايان مي شود . عقلاني كردن به نوبه خود در تمام روابط اجتماعي بر قدرت تاكيد دارد ( كارل فردريك ، 1952: 27) . به نظر ماكس وبر ساختار بوروكراتيك با ويژگي هايي كه دارد :
- نتايج فعاليت ها را براي روسا و سرپرستاني كه در ارتباط با آن ها كار مي كنند قابل محاسبه و پيش بيني مي كند ؛
- اين ساختار مي تواند براي اجراي انواع گوناگون فعاليت ها و وظايف رسمي مورد استفاده واقع شود ( در سازمان هاي مذهبي ، ارتش ، احزاب سياسي ، موسسات اقتصادي ، صنعتي و توليدي و سازمان هاي گوناگون ديگر ) .
ماكس وبر توسعه بوروكراسي مدرن را مهم ترين پديده دولت مدرن غربي مي داند . در واقع نياز به كارايي در جامعه امروزي است كه چنين نقش اساسي و مهمي به سازمان بوروكراتيك داده است . به نظر وبر ، نظام سرمايه داري عقلاني ترين شالوده اقتصادي را براي شيوه سازماندهي و اداره بوروكراتيك فراهم مي سازد – به ويژه از نظر ايجاد منابع پولي لازم – و باعث توسعه بوروكراسي مي شود . به عقيده وبر ، رشد و توسعه بوروكراسي گرايش عمده زمان ما است و نفوذ و قدرت بوروكراسي روز به روز در جامعه امروزي بيشتر مي شود ( صبوري ، 1378 : 73-79) .
بدين سان موضوع قدرت بوروكراسي و كنترل آن يكي از مسائل مهمي است كه مورد توجه وبر و جامعه شناسان ديگر قرار گرفته است . از آنجا كه بوروكراسي مي تواند به منزله وسيله اعمال قدرت بر جامعه مورد استفاده واقع شود ، اين پرسش مطرح مي شود كه " چه كساني ماشين بوروكراتيك را كنترل مي كنند ؟" و چه گروه هايي به وسيله بوروكراسي كنترل مي شوند ؟ به عقيده وبر ، در جامعه امروزي فقط كارفرمايان اقتصادي مي توانند تا حدي از كنترل بوروكراتيك بر كنار بمانند . بقيه مردم در موسسات بزرگ سازمان يافته و به طور اجتناب ناپذير تابع كنترل بوروكراتيك هستند ( همان :79).
بنابراين مسئله قدرت بوروكراسي و آزادي فردي از ديرباز توجه جامعه شناسان را به خود جلب كرده است . ماكس وبر بيش از همه به توزيع قدرت بين مقامات سازماني و كنترل درون سازماني براي رسيدن به حداكثر كارايي توجه داشت . او در عين حال به تاثيرات منفي اعمال قدرت بوروكراسي مانند ايجاد بيگانگي در افرادي كه در موسسات بوروكراتيك سازمان يافته اند و تاثير بوروكراسي بر شخصيت انسان ها كه آن ها را به مهره هاي كوچكي در ماشين عظيم بوروكراسي تبديل مي كند و يگانه انديشه آن ها اين است كه به مهره هاي بزرگتري تبديل شوند ، توجه نشان داده و مي نويسد : " ...فكر اين كه دنيا ممكن است روزي پر از اين مهره هاي كوچك شود ؛ مردان كوچكي كه به مشاغل كوچك چسبيده اند و براي دست يافتن به مشاغل بزرگتر تقلا مي كنند وحشتناك است ... اين شوريدگي براي بوروكراسي كافي است كه انسان را دچار ياس كند " ( همان : 42) .
با وجود اين ، تاكيد وبر بيش از هر چيز بر عقلانيت رسمي است كه برخي پژوهشگران جديد سازمان ها آن را معادل كارايي در نظر گرفته اند ( همان :82).
در نوشته ها و كتاب هايي كه درباره بوروكراسي است بيشتر به دو ديدگاه عمدي درباره بروكراسي برخورد
مي كنيم :
1. بوروكراسي اساسا ابزاري براي اجراي هدف هاي رسمي معين در جامعه است و ويژگي هاي اصلي آن عقلاني بودن و كارايي است ( ديدگاه بسياري از جامعه شناسان معاصر سازمان ها ، براي مثال ، سايمون ، فيفنر ، پرستوس و بلا ) .
2. بوروكراسي اساسا ابزار اعمال قدرت و كنترل بر مردم و قلمرو هاي مختلف زندگي و گسترش اين قدرت به سود خود بوروكراسي يا كساني كه كنترل آن را در دست دارند ( ديدگاه جامعه شناسان كلاسيك مانند ماركس ، وبر موسكا و ميشلز ).
براساس ديدگاه نخست ، قدرت اساسا مانعي در راه اجراي عقلاني و موثر هدف ها است . بر پايه ديدگاه دوم ، اجراي هدف هاي رسمي فقط جنبه فرعي دارد و بوروكراسي اساسا ابزار قدرت اليگارشي ها است .
اين كه كدام يك از اين ديدگاه ها درست است مورد بحث ما نيست . در واقع هر دو ديدگاه مي تواند درست باشد ، چرا كه آن ها جنبه ها يا امكانات مختلفي را كه در ماهيت بوروكراسي وجود دارد بيان مي كنند . بنابراين مسئله اين نيست كه كدام يك از اين ديدگاه ها درست است ، بلكه اين است كه تحت چه شرايطي هر كدام از اين جنبه ها در يك ساختار اداري واقعيت پيدا كرده و مسلط مي شود .
همان گونه كه در بحث از مسائل بوروكراسي امروزي ايران بويژه در زمينه فساد اداري خواهيم ديد ، همين قدرت بوروكراسي ، قدرت زيادي كه در نبود نهادهاي دموكراتيك به هيچ روي كنترل نمي شود ، زمينه ساز پيدايش و گسترش شكل هاي گوناگون فساد اداري است .
در چارچوب تبيين نظري بالا و با توجه به نظريه وبر در زمينه قدرت بوروكراسي و كنترل آن ، در اين جا به طرح مهم ترين مسائل كنوني بوروكراسي امروزي ايران مي پردازيم . در مرحله نخست پيدايش و توسعه بوروكراسي جديد در ايران ، تاثير ساختار اجتماعي كهنه و عقب مانده در جامعه اي كه بيشتر جمعيت آن را روستاييان وايلات و عشاير تشكيل مي دهند و وجود نظام سياسي سنتي و استبدادي از مهم ترين عوامل ناكارامدي و فساد اداري گسترده در دستگاه اداري است كه مانع از استقرار نظام اداري عقلاني و كارا مي شود .
در مرحله بعدي توسعه بوروكراسي امروزي ايران نيز نظام سياسي به منزله مهم ترين عامل بازدارنده استقرار نظام كاراي اداري عمل كرده است . تاثير محيط اجتماعي ، فرهنگي و سياسي ساختار اداري را نيز مي توان در تمركز بيش از حد تصمي گيري ها در مركز و بالاترين سطح دستگاه اداري ، در تبعيض ها و نابرابري ها و دخالت عوامل غير عقلاني ( مانند نقش روابط با مراكز قدرت در درون و بيرون سازمان اداري و نقش وفاداري هاي سياسي در انتصاب مديران و مقامات اداري بدون در نظر گرفتن معيارهاي عقلاني و بوروكراتيك كه به پويايي و كارايي سازمان ها كمك مي كنند ) مشاهده كرد . در دهه هاي اخير نيز بايد گفت كه تورم شديد بوروكراسي ، ايجاد نهاد هاي موازي و استمرار و دوام بعدي اين نهادها تا حد زيادي تحت تاثير عوامل سياسي بوده است . همان گونه كه جامعه شناسان سازمان ها نشان داده اند ، سازمان هاي بوروكراتيك پس از آن كه به وجود مي آيند و توسعه مي يابند منافع خاص خود را پيدا مي كنند كه گاهي ممكن است با هدف هاي اوليه اين سازمان ها نيز در تعارض باشد و به جابه جايي هدف ها منجر گردد0
( همان : 153-154).
از اين رو ، ادغام و يا انحلال اين گونه سازمان هاي موازي نيز ممكن است با مقاومت ها و موانع سياسي بيشتري روبه رو شود .اما در عين حال ادامه وجود آنها نيز هزينه هاي زايد بسياري را به جامعه تحميل كرد . بنابراين با وجود تغييراتي كه در مراحل گوناگون توسعه بوروكراسي امروزي ما در شيوه هاي انجام دادن كارها پديد آمده است بسياري از مسائل قديمي و ويژگي هاي سنتي و غير عقلاني دستگاه اداري به وبژه مسائلي كه در ارتباط با استفاده از قدرت بوروكراسي يا خدمات بوروكراسي است و يا مسائلي كه به طور مستقيم يا غير مستقيم به گسترش فساد اداري كمك مي كند هنوز بر جاي مانده است .
برخي از اين مسائل و نارسايي هاي نظام اداري را كه از ديرباز در نظام اداري ما وجود داشته و هنوز در بوروكراسي امروزي ايران وجود دارند در اين جا به اختصار مطرح مي كنيم :
- فساد اداري ؛
- تورم شديد كاركنان بوروكراسي كه باعث هزينه هاي زياد و كم كاري و بيكاري پنهان شده است ؛
- تمركز بيش از حد تصميم گيري ها در مركز ؛
- وجود سازمان هاي موازي كه باعث تداخل وظايف و هزينه هاي زايد و رقابت هاي مخرب مي شود ؛
- اهميت ندادن به شايستگي و تخصص و كارداني در انتصاب افراد به موقعيت هاي رهبري سازماني ؛
- تبعيض و ناهماهنگي در پرداخت ها ( حقوق و پاداش و مزاياي جنبي ) ؛
- فقدان رابطه بين امنيت شغلي و اجراي وظايف مربوط به شغل ؛
- اعمال نظر هاي شخصي و خودكامگي روسا در ترفيع و ارتقاي شغلي كاركنان ؛
- حامي پروري ، خويشاوندنوازي و حاكميت روابط شخصي و ملاك هاي خاص گرايانه به جاي حاكميت ضوابط و ملاكهاي عام گرايانه در سازمان ها ؛
- استيلاي روحيه ضعف و تزلزل و محافظه كاري در رده هاي گوناگون مقامات سازمان هاي رسمي و بي اعتنايي به ارباب رجوع و پاسخگو نبودن بوروكراسي به خواست هاي مردم ؛
- تسلط عوامل سياسي در دستگاه اداري كه امكان سوءاستفاده افراد فرصت طلب ، چاپلوس و ريا كار را فراهم مي سازد و به صورت عامل بازدارنده مهمي در فرايند توسعه بوروكراسي مدرن درآمده و باعث كاهش شديد كارايي دستگاه اداري مي شود .
علاوه براين مسائل عمومي ساختار اداري ، مسائل ويژه ديگري نيز باعث كاهش كارايي سازمان هاي اداري و ايجاد برخي پيامدهاي منفي در جامعه و دستگاه اداري مي شوند ؛
- نقش اساسي دولت در برنامه هاي توسعه و مسائلي كه در ارتباط با آن به وجود مي آيد ، مثلا عدم مشاركت مردم در فرايند توسعه كه فقط از بالا و به ابتكار دولت بوده و توسط دستگاه اداري اجرا مي شود ؛
- قدرت زياد بوروكراسي و تسلط آن بر جامعه كه ناشي از نبود ساز و كارهاي كنترل كننده بوروكراسي و نظارت دموكراتيك بر آن است ؛
- ساخت نظام آموزشي و تاثير آن بر ساخت نيروي كار و انتخاب شغل كه از جمله دلايل مهم تورم شديد بوروكراسي است ؛
- و بالاخره بي توجهي به مطالعه علمي ساختار اداري و اصلاح و تجديد سازمان آن . ه
همان گونه كه مي دانيم در كشورهاي پيشرفته و حتي در برخي كشورهاي در حال توسعه كميته ها و كميسيونهايي در سطح عالي معمولا از جانب دستگاه قانون گذاري يا دولت مامور بررسي مسائل نظام اداري كشور به منظور اصلاح و تجديد سازمان آن مي شوند و بر پايه مطالعات كارشناسان با همكاري دانشگاه ها گزارش جامعي از مطالعات خود تهيه و منتشر مي كنند . در كشور ما تاكنون چنين اقدامات و مطالعاتي درباره نظام اداري كشور انجام نشده است .
در اين مقاله بيشتر بر يكي از مهمترين مسائل نظام اداري كشور يعني فساد اداري تاكيد شده است . مي خواهيم ببينيم چه عواملي به گسترش فساد اداري كمك مي كنند و منشا آن ها چيست و چرا تاكنون از ميان برداشتن آن ها و حل اين مسئله كه باعث كاهش كارايي دستگاه اداري و زيان هاي فراوان مادي و معنوي و از دست رفتن اعتماد جامعه به نظام اداري مي شود ، امكان پذير نشده است . همچنين علل شكست برنامه هاي مبارزه با فساد اداري بررسي و تحليل خواهد شد . طرح اين موضوعات و مسائل در زمينه تاريخي آن ها و شناخت علمي آن ها تا اندازه زيادي مار ا به راه حل آن ها نيز رهنمون خواهد شد .
از آن جا كه هدف اين مقاله طرح مسئله ضرورت اصلاح ساختار اداري با تاكيد بر مسئله فساد اداري است ، در اين جا مشخصا مسئله فساد اداري به مثابه يكي از مهمترين مسائل ( و شايد مهم ترين مسئله ) بوروكراسي امروزي ما بررسي و تحليل مي شود . پس از تعريف فساد اداري و نگاهي به زمينه تاريخي مبارزه با فساد اداري در ايران و شكل هاي گوناگون آن كوشش خواهد شد كه براساس تجربيات گذشته در كشورمان علل عدم موفقيت در مبارزه با فساد اداري بررسي و تحليل شود و به اين پرسش پاسخ دهيم كه چرا جامعه نمي تواند به طور قاطع با فساد اداري مبارزه كند و آن را از ميان بردارد ، همچنين انگيزه فساد اداري از كجا ناشي مي شود و زمينه هاي گسترش آن چيست ، رابطه نظام اقتصادي – اجتماعي و سياسي با فساد اداري چيست ، عوامل ديگري كه ممكن است باعث فساد اداري شوند يا به گسترش آن كمك كنند كدامند ، امروز فساد اداري بيشتر در چه شكل هايي ظاهر مي شود و سرانجام پيامدهاي وجود و ادامه فساد اداري در جامعه چيست . اين ها مهم ترين عواملي هستند كه در رابطه با فساد اداري بررسي و تحليل مي شوند .
فساد اداري
يكي از ويژگي هايي كه در تمام مراحل توسعه بوروكراسي جديد ايران مشاهده مي شود مسئله فساد اداري است . فساد اداري شايد مهم ترين عاملي باشد كه باعث شده اصلاح طلبان بيش از هر چيز به اصلاح ساختار اداري بينديشند . براي بررسي فساد اداري نخست بايد آن را تعريف كنيم و آنگاه نگاهي به زمينه تاريخي آن در ايران بياندازيم ، سپس شكل هاي گوناگون فساد اداري را مطرح كنيم و با اشاره به شيوه هاي مبارزه با آن ها در كشورمان در گذشته و امروز ببينيم چرا برنامه هاي مبارزه با فساد اداري همواره با شكست روبرو گرديده اند و چرا فساد اداري از ميان نرفته و پيامدهاي وجود و ادامه آن چيست .
در گذشته ، فساد اداري را ناشي از حرص سيري ناپذيري انسان مي دانستند و به عنوان مثال فيلسوفان اسكولاستيك قرون ميانه درباره فساد اداري اين گونه مي انديشيدند . اما فيلسوفان دوره روشنگري يعني جنبش فلسفي قرن هجدهم كه ويژگي بارز آن عقل گرايي بود و نيز نظريه پردازان دولت دموكراتيك در قرن نوزدهم تعريف امروزي و دقيق تري از فساد اداري به دست داده اند كه عبارت است از " سوء استفاده از وجوه عمومي توسط مقام اداري به منظور افزايش در آمدش به طور غير قانوني " .
نظريه فلاسفه اسكولاستيك كه فساد اداري را ناشي از " حرص سيري ناپذيري انسان " مي داند ناقص و نارسا است ، چون تاثير شرايط نهادي مختلف بر فساد اداري را ناديده مي گيرد . نظريه فيلسوفان دوره روشنگري گر چه دقيق تر است ، اما هنوز محدود است زيرا فساد اداري را تنها در شكل غير قانوني آن در نظر گرفته و به شكل هاي قانوني فساد اداري كه بعدا درباره آن ها سخن خواهيم گفت كه اشاره اي نمي كند .
برخي پژوهشگران امروزي فساد اداري را " سوء استفاده از قدرت دولتي به خاطر نفع شخصي " تعريف كرده اند (رزاكرمن : 91).
اگر فساد اداري را به معني فسادي كه در ارتباط با مقامات اداري است در چارچوب شرايطي كه اين مقامات در آن عمل مي كنند در نظر بگيريم ، بهتر مي توان ماهيت آن را درك كرد . براي مثال ، در بوروكراسي سنتي خودمان ، پيش از مشروطيت ، مقام اداري را برحسب ارزش هاي جامعه و زمان او بهتر مي توان بررسي كرد . همان گونه كه پيشتر اشاره شد ، بوروكراسي به منزله خرده سيستمي از سيستم بزرگ تر دولت و جامعه نمي تواند از تاثير محيط اجتماعي ، فرهنگي و سياسي خود بركنار بماند . بنابراين اگر مقام اداري را در مرحله اول توسعه بوروكراسي امروزي كشورمان در نظر بگيريم ، كه در واقع در چارچوب نظام اداري سنتي عمل مي كند ، ملاحظه خواهيم كرد كه در اين شرايط نقش او همانند نقش سودا گر است .
زمينه تاريخي فساد اداري در بوروكراسي امروزي ايران
نگاهي به ويژگي هاي ساختار اداري سنتي و محيط اجتماعي و سياسي آن در مرحله نخست پيدايش و توسعه بوروكراسي امروزين در ايران به روشن شدن اين مطلب كمك مي كند . برخي ويژگي هاي ساختار اداري در اين مرحله (پيش از انقلاب مشروطيت ) عبارتند از :
- وجود سيستم خريد و فروش مشاغل و مقالات رسمي ؛
- به مقاطعه دادن سازمان هاي اداري در مقابل استفاده ار درآمد آن ها ؛
- به مقاطعه دادن عايدي اراضي كشاورزي يا درآمد هاي مالياتي آن ها و ماليات ها به طور كلي – كه پس از وصول ، سهم معيني به مركز فرستاده مي شد و بقيه متعلق به مقام اداري بود – به جاي پرداخت حقوق رسمي و منظم به مقامات اداري ؛
- جدا نبودن منابع مالي اداري و شخصي ؛
- به كارمندان دستگاه اداري حقوق منظم پولي پرداخت نمي شد و اغلب پرداخت حقوق آنها به تعويق مي افتاد (كاساگوفسكي ، 8:1344) ( براي مثال ، حقوق كارمندان دولت ، افراد لشگري و پليس بسياري اوقات حتي يك سال و يا بيشتر به تعويق مي افتاد ) .
در چنين شرايطي بيشتر احتمال دارد كه مقام اداري مانند سوداگر رفتار كند تا اين كه به مفهوم رايج در بوروكراسي هاي مدرن خود را خدمتگزار جامعه و مجري خدمات رفاه عمومي بداند كه متناسب با خدمتي كه انجام ميدهد حقوق دريافت مي كند . مقام اداري در اين ساختار سنتي شغل خود را منبع درآمد انحصاري در نظر مي گيرد كه از طريق خريد آن يا به كمك نوعي رابطه سياسي ، خويشاوندي و يا شخصي به دست آورده است و بنابراين سعي مي كند در مدتي كه اين انحصار را در اختيار دارد حداكثر بهره برداري را از آن به عمل آورد .
افزون براين ، اگر به ساختار جامعه و نظام حكومتي در آن مرحله نگاه كنيم ملاحظه خواهيم كرد كه تنها مقامات اداري نبودند كه چنين انحصارهايي را در دست داشتند ، بلكه در واقع وضعيت انحصار دوگانه يا چندگانه وجود داشت . زيرا قشرهاي متنفذ ديگر مانند بزرگ مالكان و تجار و ديگر رهبران متنفذ محلي مانند روحانيان بلند پايه اي كه اغلب خود از بزرگ مالكان بودند و يا به فعاليتهاي تجاري و مالي اشتغال داشتند از اين جهت با مقامات بالاي اداري رقابت مي كردند (همان :9).
در نظام استبدادي پيش از مشروطيت ، دستگاه اداري دولت در واقع ماشين عظيم زور و ستم بود كه براساس سيستم مقاطعه كاري قرار داشت . به مقاطعه دادن درآمدهاي مختلف دولت مرسوم و رايج بود (مستوفي : 138) . هدف اين سازمان بزرگ برداشت درآمدها و ثروت هاي جامعه بود نا انجام دادن خدمات عمومي يا توسعه اقتصادي كه هدف دولت هاي امروزي است . بنابراين دستگاه اداري دولتي در واقع وسيله استفاده شخصي و كسب ثروت در دست مقامات رسمي بود . بيشتر مقامات بالاي اداري در دست شاهزادگان و امرا و خوانين و بزرگ مالكان بود . رشوه خواري ، تقلب ، اخاذي و سرقت در دستگاه اداري رايج بود و مقامات بالاي اداري و رجال سياسي در اين اعمال با يكديگر رقابت مي كردند (همان : 100).
در چنين شرايطي ، انگيزه فساد اداري ممكن بود از جانب مقامات اداري يا ساير قشرهاي متنفذ و مرتبط با آن ها ناشي شود ، مثلا بزرگ مالكان و تجار و قشرهاي ديگر به مقامات اداري رشوه مي دادند . البته بعضي مقامات اداري را نيز بزرگ مالكان در دست داشتند ( مثلا ، حكام ولايات كه وصول ماليات ها را نيز عهده دار بودند و امور محلي را اداره مي كردند ). همچنين گروه هاي ديگر ، مثلا نانوايان و قصابان ، به مقامات اداري رشوه يا به اصطلاح " پيشكش نقدي " مي دادند و ، در مقابل اين مقامات اداري كه وظيفه نظارت بر قيمت نان و گوشت را داشتند آن ها را آزاد مي گذاشتند تا هر نوع اجحافي كه بخواهند به مردم بكنند . يكي از موارد عمده فساد اداري ناشي از خريد و فروش مشاغل و مقامات اداري بود كه به منبع مهم درآمدهاي فوري و ضروري دولت تبديل شده بود . در بعضي مواقع اين كار آن چنان توسعه مي يافت كه مقامات را زود به زود ( سالي يك بار و حتي دو بار ) عوض مي كردند و مشاغل آن ها را به افراد ديگري مي دادند تا پول بيشتري به دست آورند . در مواقع قحطي و خشكسالي يا ديگر بلاياي طبيعي و براي پرداخت هزينه هاي اداري ، نظامي و پرداخت غرامت ها يا قروض خارجي و مسافرت هاي شاه به خارج از كشور كه دولت با كمبود درآمد مواجه مي گرديد بيشتر از اين شيوه استفاده مي شد (همان : 101).
خريد و فروش مشاغل و مقامات اداري فقط به منظور انتصاب به شغل يا مقام اداري نبود ، بلكه از نظر دولت وسيله اي براي تامين منابع مالي و از نظر اشخاصي كه براي خريد مشاغل دولتي رقابت مي كردند وسيله كسب درآمد يا بهره گيري از منابع درآمدهاي دولتي بود . خريد و فروش مشاغل دولتي باعث مي شد كه افرادي كه شغلي را به دست مي آوردند سعي كنند در كوتاه ترين مدت با استفاده از اين موقعيت خود اصل مبلغي را كه پرداخته بودند به علاوه منافع آن به دست آورند . نتيجه اين شيوه انتصاب و اشتغال در دستگاه اداري اين بود كه : 1. ف سازمان اداري براي كارگزاران و متصديان اين مشاغل و مقامات اهميت نداشت ؛ 2. اد اداري گسترش يافته و به صورت نهادي ثابت و پايدار در مي آمد .
بايد گفت كه فروش مشاغل اداري محصول شكل هاي سازماني ابتدايي و توسعه نيافته اداره است . اما هنگامي كه اين كار در سطحي گسترده توسط حكومت هاي استبدادي و غير مسئول به خاطر انگيزه هاي مالي صورت مي گيرد نشانه نظام هاي سياسي رو به انحطاط است . اين گونه فساد اداري برخي كژكاركردها و پيامدهاي منفي دارد به قرار زيراند :
- حكومت را از مقامات اداري كارآمد و قابل اتكا محروم مي كند ؛
- گرايش هاي قدرت طلبي گروه هاي متنفذ را تقويت مي كند ؛
- گروه نخبه ناراضي به وجود مي آورد . در واقع نارضايي را در بين كساني كه شايستگي خدمت در مشاغل اداري دارند اما به علت نداشتن پول و ثروت توانايي خريد مشاغل را ندارند توسعه مي دهد؛
- سيستم مالي را دچار آشفتگي و اختلال مي كند .
اين سيستم خريد و فروش مشاغل و مقامات اداري مانند بسياري از جوامع سنتي ديگر كه فروش مقامات اداري فقط بعد از انقلاب يا دگرگوني مهمي كه يك دولت را از دولتي سنتي به دولتي مدرن تبديل مي كند از بين مي رود ، در ايران نيز بعد از انقلاب مشروطيت ملغي شد ، اما فساد اداري پايان نيافت و به شكل هاي گوناگون ادامه پيدا كرد . يكي از شكل هاي مهم و رايج فساد اداري رشوه خواري است . در واقع در دستگاه هاي اداري كشور ما هر گاه فساد اداري گسترش مي يابد رشوه خواري رايج ترين شكل آن است . ماموران حكومتي هميشه زندگي خود را به ميزان قابل ملاحظه اي از رشوه هايي كه مي گرفته اند تامين مي كرده اند . به همين دليل مردم سعي مي كردند تا آن جا كه ممكن است سرو كارشان به سازمان هاي اداري دولت نيفتد ، زيرا ماموران حكومتي از اختلافات و دعواهاي ميان افراد سوء استفاده مي كردند و طرفين دعوا را به اصطلاح سركيسه مي كردند ؛ به ويژه در زمينه وصول ماليات ها كه هميشه بر مردم طبقات و قشرهاي پايين جامعه تحميل مي شد و متنفذان و قدرتمندان از زير بار آن شانه خالي مي كردند .
اصلاحات اداري ، به ويژه در ارتباط با فساد اداري ، در مراحل گوناگون توسعه ساختار اداري جديد همواره مورد توجه بوده است . مثلا، به منظور مبارزه با رشوه خواري در سال هاي 1288 و 1289 خورشيدي در دوره صدارت صدر اعظم اصلاح طلب پيش از مشروطه ، ميرزا حسن خان مشيرالدوله سپهسالار اعظم ، اقداماتي به عمل آمد و بخش نامه هايي خطاب به كاركنان دولت و حكومتهاي محلي ولايات براي مبارزه با رشوه خواري مقامات دولتي صادر شد . مستوفي در اين مورد مي نويسد : " در اين زمان شاه و صدر اعظم دست به اصلاحات اداري هم زدند كه از سال 1268 كه امير نظام از كار خارج شده بود تا اين تاريخ كه بيست و يك سال از آن گذشته بود چنين اقدامات و احكام و دستوراتي سابقه نداشت " ( همان :117).
اما اين اقدامات و اصلاحات نيز تاثيري نداشت و نتوانست مانع از گسترش فساد اداري شود . مستوفي علت آن را منافع مقامات بالاي سياسي و اداري مي داند و معتقد است كه شاه كنترل چنداني بر آن ها نداشت و بسياري از دستورات او حتي احكام نظامي اجرا نمي شد و مقامات بالا دستور شاه را هم به ظاهر سازي واگذار مي كردند (همان : 103) .
فساد اداري در بوروكراسي نوين ايران
پس از ايجاد بوروكراسي نوين در ايران كه همراه با ايجاد دولت ملي و ارتش ملي بود برخي از شيوه هاي فساد اداري كه در گذشته وجود داشت از ميان رفت . همان گونه كه نشان داده شد در دوره پيش از مشروطيت اصولا هدف دولت و ديوان سالاري برداشت ثروت ها و درآمدهاي جامعه بود . بنابراين فساد اداري اساسا سيستمي بود . با ايجاد بوروكراسي مدرن ، فساد اداري كاملا از ميان نرفت (و نمي توان انتظار داشت كه هرگز كاملا از ميان برود ) اما بسياركاهش يافت . مدرنيزه كردن دولت ، ايجاد دولت ملي ، ارتش ملي و بوروكراسي مدرن به از ميان رفتن شيوه هاي فساد اداري كه پيش از آن رايج بود كمك كرد . ايجاد سازمان ها و نهاد هاي نوين ، اصلاح نظام مالياتي و معمول گرديدن قوانين جديد كه از كشورهاي اروپايي اقتباس گرديد و نيز محدود شدن قدرت هاي محلي و ايجاد حكومت هاي متمركز ، نفوذ بوروكراسي نوين دولتي را به سراسر كشور گسترش داد و به كاهش فساد اداري كمك كرد .
در جريان جنگ جهاني دوم و اشغال كشور با وجود شرايط سخت اقتصادي هنوز فساد اداري در سطحي گسترده همچون سالهاي بعد رواج نداشت . اما از سال هاي دهه 1340كه درآمد دولت بيش از پيش وابسته به نفت شد و به ويژه در دهه 1350 كه با افزايش ناگهاني قيمت نفت در آمدهاي نفتي ايران تقريبا چهار برابر شد فساد اداري رو به گسترش نهاد ( صبوري ، 1380: 253).
براي مبارزه با فساد اداري برنامه هاي منظمي وجود نداشته است . با وجود اين ، هم در گذشته پيش از مشروطيت و هم در دهه هاي 1320 و 1330 اقداماتي براي مبارزه با فساد اداري صورت گرفت و قوانيني در اين زمينه به تصويب رسيد . اما اين اقدامات ناموفق بود و هيچ گونه اصلاحات اساسي انجام نگرديد .
در دو دهه گذشته با وجود گسترش فساد اداري كه همراه با گسترش بيشتر بوروكراسي دولتي و تورم شديد كاركنان آن بوده است هيچ گونه برنامه اي براي مبارزه با فساد اداري وجود نداشته است . دولتي شدن بيش از پيش اقتصاد كشور و به وجود آمدن شبكه هاي اجتماعي غير رسمي ، شبكه هاي قاچاق كالا و گسترش وظايف حكومت در زمينه واردات مواد غذايي ، دارويي ، كاغذ و كالاهاي فراوان ديگر امكان گسترش فساد را افزايش داده است . كاهش ارزش پول ملي و قدرت خريد مردم به ويژه كاركنان بوروكراسي دولتي باعث شده است كه فساد به سطوح پايين تر بوروكراسي دولتي نيز گسترش يابد ( همان :204). پيامدهاي دراز مدت اين وضعيت بسيار عميق بوده و بي گمان زيان هاي فراواني را به عموم مردم به ويژه افراد كم درآمد جامعه تحميل مي كند
كاهش فساد اكنون بدون اصلاحات ساختار در زمينه اقتصاد ، سياست و اداره امور عمومي امكان پذير نخواهد بود . اما پيش از هر چيز بايد به مطالعه دقيق منشا فساد اداري و زمينه هاي مساعد رشد آن و شكل هاي گوناگون امروزي آن به گونه اي نظام مند پرداخت و با بررسي علل شكست در مبارزه با فساد اداري در گذشته براي دست يافتن به راه هاي از ميان بردن يا كاهش فساد كوشيد .
منشا فساد اداري
در مرحله نخست توسعه ساختار اداري جديد مي توان دو منشا مهم فساد اداري را تشخيص داد :
1. نخبگان قدرتمند سياسي يا اداري ؛
2. برخي گروه هاي متنفذ در جامعه .
در حالي كه دستگاه حكومتي و اداري داراي قدرت زيادي است و هيچ گونه نظارت و كنترل دموكراتيكي بر آن اعمال نمي شود و در شرايطي كه دستگاه قضايي كارا و مستقلي كه مردم بتوانند از تعديات دستگاه اداري به آن متوسل شوند و دادخواهي كنند وجود نداشته باشد فساد اداري اجتناب ناپذير خواهد بود . از اين رو مشاهده مي شود كه فساد اداري در مراحل بعدي توسعه بوروكراسي جديد نيز ادامه مي يابد و تا امروز نيز همچنان وجود دارد .
در مراحل بعدي توسعه بوروكراسي جديد نيز با وجود اين كه قوانيني براي مبارزه با فساد اداري وضع شد و سازمان هايي قضايي ، مانند ديوان كيفر كاركنان دولت ، براي اين منظور به وجود آمد تنها كاركنان خاطي رده هاي پايين در دستگاه اداري گرفتار و محاكمه يا مجازات مي شدند . در حالي كه مقامات رده هاي بالا كه عمده فساد اداري ناشي از آنان بود يا هرگز پايشان به دادگاه كشيده نمي شد و يا اگر هم به ندرت چنين مي شد به شيوه هاي گوناگون از مجازات رهايي مي يافتند . در اين زمينه مي توان به گفته مستوفي اشاره كرد كه مي نويسد : " عمده عذاب مردم در تعدي اي است كه عمال دولت به مردم مي كنند و به واسطه زوري كه دارند كسي به داد مردم نمي رسد . امروز هم مردم بي دست و پا كه حتي كفايت رشوه دادن هم ندارند با وجود ديوان كيفر گرفتار همين بدبختي هستند " ( همان : 107-108) .
امروز نيز قوانيني كه گاهي براي جلوگيري از فساد اداري وضع مي شود در عمل يا اجرا نمي گردد و يا فقط در مورد فرودستان و افراد عادي اجرا مي شود نه توانگران و منتفذان . مي توان گفت قوانيني كه در ارتباط با مجازات اختلاس كنندگان و سوء استفاده گران در دستگاه اداري وضع و اجرا مي شود در عمل در ارتباط با رده هاي گوناگون مقامات اداري در سلسله مراتب بوروكراسي كاربرد متفاوتي دارد ، به گونه اي كه سخن مستوفي در مورد اين كه اين قوانين تنها در مورد رده هاي پايين تر سلسله مراتب بوروكراسي اجرا مي شود هنوز درست است . مستوفي درباره كاربرد اين قوانين مي نويسد :" اقويا از رو و ضعفا از زير آن رد مي شوند و فقط پاره اي از متوسطين بي كس و كار كه حتي يك سفارش نامه هم نمي توانند براي بازپرس و قاضي بياورند گير مي افتند . اين است كه در روزنامه ها هر چند يك بار حكمي از ديوان كيفر كاركنان دولت مي خوانيم كه مثلا فلان پاسبان يا فلان انبار دار را محاكمه و مجازاتي براي آن ها تعيين كرده اند " ( همان : 137).
بنابراين از گذشته تا امروز با وجود برنامه هاي اصلاحات اداري و قوانيني كه براي مبارزه با فساد اداري يا تعديل آن وضع گرديده مسئله فساد اداري حل نشده و ريشه آن كنده نشده است . سوالي كه در اين جا مطرح مي شود اين است كه چرا چنين است ؟ بي گمان علت آن كمبود قوانين نيست زيرا مي دانيم كه مخصوصا در زمينه امور مالي براي جلوگيري از حيف و ميل در آمدهاو منابع مالي دولت قوانين و مقررات و روش هاي نظارت و كنترل چندان مفصل است كه اغلب دست و پا گير بوده ، باعث كندي اجراي برنامه هاي سازمان مي شود . اما ، با وجود اين ، فساد اداري و سوء استفاده از منابع مالي عمومي همچنان يكي از مسائل مهم سازمان هاي اداري ما است . بنابراين بايد علت اصلي استمرار فساد اداري را در عوامل ديگري جست و جو كرد . يكي از اين عوامل وجود رابطه بازار در محيط اداري است .
رابطه بازار در محيط اداري
با اين كه برخي شكل هاي فساد اداري ( مانند خريد و فروش مشاغل اداري يا شكل هاي كم اهميت تر فساد اداري كه در گذشته در سطوح پايين تر دستگاه اداري بيشتررايج بود ، مانند پول چايي و تقديمي و غيره ) از ميان رفته است ، اما صورت هاي ديگري از فساد اداري همچنان وجود دارد ، مانند اختلاس و رشوه خواري و شكل هاي گوناگون فساد اداري ظاهرا قانوني . رفتار متفاوت براساس رابطه موجود بين مقامات اداري و مراجعان به سازمان ( به عنوان مثال ، تبعيض در مورد ميزان ماليات ها و عوارض و غيره ) محيطي بازار مانند در سازمان اداري به وجود آورده است و رابطه بازار را بر دستگاه اداري مسلط ساخته است .
در چنين محيطي ، معاملات و سفارش هاي سازمان هاي دولتي ، صدور پروانه ساختمان ، پروانه ورود كالا و مانند آن از جمله مواردي هستند كه امكان خارج شدن از بي طرفي و راه يافتن فساد در سازمان هاي اداري را افزايش مي دهند . به علاوه ، موارد ديگري مانند تقسيم پست ها و مقامات اداري به منزله پاداش وفاداري سياسي و حمايت ، در ميان طرفداران يك حزب يا جناح قدرت ، بدون در نظر گرفتن شايستگي و توانايي و نيز دادن پروانه وارد كردن كالا و يا توزيع انحصاري بعضي كالا ها و غيره در ميان افراد گروه هاي معين وابسته به مراكز قدرت ، يا دادن پروانه وارد كردن كالاهايي با معافيت از پرداخت عوارض گمركي براساس رابطه بازار در محيط اداري نمونه هاي ديگري از فساد اداري هستند كه امروز همچنان وجود دارند .
وجود قيمت هاي دوگانه ( قيمت دولتي كمتر و قيمت بالاتر بازار آزاد ) كه امكان سوء استفاده و قاچاق برخي كالاها را ، هم براي قاچاقچيان و هم براي ماموران دولتي كه براي ناديده گرفتن قاچاق اين كالاها رشوه مي گيرند ، فراهم مي سازد از جمله موارد ديگري است كه زمينه مساعدي براي فساد فراهم مي سازد .
به طور كلي كنترل دولت بر منابع عظيم اقتصادي نفت و گاز ، موسسات مالي و پولي مانند بانك ها و صنايع و غيره نيز بسياري از خدماتي كه مي تواند با كارايي بيشتر توسط بخش خصوصي انجام شود امكانات فراواني براي فساد و رانت خواري به وجود آورده و و سبب مي شود كساني كه در جست و جوي ثروت اندوزي هستند به جاي پرداختن به كارآفريني مولد براي به دست آوردن سهمي از رانت ها مبارزه كنند .
رابطه نظام اقتصادي – اجتماعي با فساد اداري
يكي از عوامل مهمي كه نشان مي دهد چرا فساد اداري از ميان نمي رود و منشا فساد آن چيست رابطه نظام اقتصادي ، اجتماعي با فساد اداري است . در جامعه اي كه نيروي محرك آن پول است ، پول و تلاش براي به دست آوردن آن عامل تعيين كننده موفقيت در كسب و كار و رفاه شخصي و معيار ارزشيابي فرد در جامعه است . در واقع قدرت سياسي نيز در اين جانعه براساس پول قرار دارد . در جامعه اي مانند جامعه ما كه در آن ، يك بخش خصوصي و يك بخش بزرگ دولتي و منابع قابل ملاحظه اي وجود دارد و بخش دولتي در حوزه هاي مختلف اقتصادي (توليد و توزيع ) فعاليت مي كند رقابت براي به دست آوردن و تصاحب منابع از دو جهت به وجود مي آيد :
1. از سوي اعضاي بوروكراسي ( به صورت كسب حقوق و امتيازات بيشتر ، رانت خواري ، سوء استفاده مالي و اختلاس وجوه دولتي ) ؛
2. از سوي بعضي گروه هاي ذينفع خارج از بوروكراسي (براي به دست آوردن امتيازات دولتي ، وام ها و كمك ها ، سفارش ها و قراردادهاي مقاطعه كاري و غيره به منظور كسب سود ).
براي اين منظور صاحبان موسسات اقتصادي ، شركت ها و سازمان هاي بخش خصوصي علاقمندند تماس ها و ارتباطات غير رسمي نزديك با مقامات رسمي در رده هاي بالاي دستگاه اداري و داراي موقعيت هاي تصميم گيري برقرار كنند ، زيرا اين مقامات مي توانند سفارش هاي سود آوري به آن ها بدهند و به اصطلاح قراردادهاي " نان و آب دار" با آن ها ببندند و يا امتيازات انحصاري ، وام و ساير كمك هاي دولتي به آن ها بدهند .
تجربه نشان داده است كه اين گونه ارتباطات و تماس ها اغلب به سوء استفاده مالي و رشوه خواري مي انجامد كه منبع در آمد اصلي بسيار بزرگي براي مقامات اداري است . در واقع مي توان گفت كه آن ها " سهم " خود را مي گيرند . اين گونه ارتباطات غير رسمي بين گروه هاي متنفذ و قدرتمند اقتصادي ( سرمايه داران ، صاحبان شركت هاي بازرگاني و صنايع خصوصي ) و مقامات اداري داراي كاركرد ويژه اي براي هر گروه است ، به اين معني كه نفوذ غير مستقيم صاحبان قدرت اقتصادي را بر مقامات اداري ( كه اغلب در موقعيت هاي كليدي و بالاي بوروكراسي قرار دارند و مي توانند اين امتيازات را بدهند ) اعمال مي كند و بدين ترتيب مي تواند حتي نظام اداري را تحت سلطه و كنترل اين گروه هاي متنفذ قرار دهد .
از سوي ديگر ، دستگاه اداري به دليل منابع مالي و اقتصادي كه در اختيار دارد و خدماتي كه ارائه مي كند پيوسته از مراكز مختلف قدرت در جامعه تحت فشار قرار مي گيرد و اين گروه هاي متنفذ و قدرتمند سعي مي كنند آن را تحت كنترل خود در آورند . از آنجا كه قوانين حاكم بر اجراي هدف ها و ارائه خدمات توسط دستگاه اداري ، توزيع قدرت و تخصيص منابع را در گروه هاي مختلف در جامعه تحت تاثير قرار مي دهند ، در كاركرد قوانين در جامعه يكسان نبوده و به سود بعضي گروه هاي متنفذ و به زيان گروه هاي ديگر است . اين گونه رابطه ميان مسئولان و مقامات بالاي اداري و گروه هاي متنفذ اقتصادي در بخش خصوصي پيوندهاي موجود ميان نمايندگان قدرت دولتي و صاحبان قدرت اقتصادي را تقويت كرده و به توسعه و دوام فساد اداري كمك مي كند .
سرانجام ، هنگامي كه فساد اداري گسترش يافته و تحمل مي شود يك جو اخلاقي به وجود مي آورد كه در آن تخلف از هنجارهاي ابتدايي به صورت يك هنجار پذيرفته شده در مي آيد .
آن چه تا اين جا بررسي و تحليل شد شكل هايي از فساد اداري بود كه غير قانوني به شمار مي روند و مقاماتي كه مرتكب آن ها مي شوند طبق قوانين قابل تعقيب و مجازات هستند . اما شكل هاي ديگري از فساد در دستگاه اداري وجود دارد كه در چارچوب قانون صورت مي گيرد و مرتكب شوندگان آن ها مي توانند از تعقيب و محاكمه و مجازات در امان باشند . اين شكل هاي فساد اداري قانوني در واقع فساد اداري پنهان است و همان كاركرد شكل هاي غير قانوني فساد اداري را دارد . اكنون به بررسي برخي نمونه هاي اين گونه فساد اداري كه در سازمان هاي اداري ما وجود دارند مي پردازيم .
فساد اداري قانوني
شكل هاي ديگري از فساد اداري كه مي توان آن ها را " رشوه هاي قانوني " نيز ناميد در دستگاه اداري رايج است . اين گونه فساد اداري كه در چارچوب قانون صورت مي گيرد در واقع شيوه ديگري از برداشت در آمدها و منابع مالي دولتي توسط مقامات رسمي است . در زير نمونه هايي از اين گونه فساد اداري را مطرح مي كنيم :
1 . ممكن است نمونه هاي فساد در چارچوب قانون حقوق ها يا پاداش هاي گزافي است كه نخبگان اداري براي خودشان برقرار مي كنند .
2 . ممكن است از مقامات اداري تصميم گيرنده در برخي جلسات و كميسيون ها در سازمان هاي مختلف يا در استان ها و شهرستان ها براي " سخنراني " دعوت شود و مبالغ قابل توجهي به اسم " حق المشاوره " يا " حق الزحمه" به آن ها پرداخت گردد .
اين گونه پرداخت ها اغلب وسيله اي براي جلب همكاري مقامات اداري تصميم گيرنده و ديگر مقامات رسمي موثر در پيشبرد هدف هاي بعضي شركت ها و موسسات خصوصي به منظور اعمال نفوذ در تصميم گيري ها در سطح بالاي دستگاه اداري يا در تهيه و تصويب قوانين و مقررات به سود شركت ها و موسسات اقتصادي متنفذي است كه در پي به دست آوردن منافعي هستند .
3 . فرستادن مقامات بالاي اداري به بازديدهاي گردشي خارج از كشور با دادن حقوق و فوق العاده و حق ماموريت و هزينه مسافرت و هتل و غيره يكي ديگر از شكل هاي رشوه قانوني است كه به آن گروه از مديران و مسولان و مقامات داده مي شود كه داراي ‹ ارتباطات ' ويژه اي با مراكز قدرت بوده يا عضو باندهاي سياسي و اداري متنفذ هستند . ميهماني هاي خصوصي و جلساتي كه به صورت مستمر ميان اين گونه مقامات برگزار مي شود و سابقه اي طولاني در ميان نخبگان اداري داشته كه به ‹ دوره › معروف است و نقش مهمي در برقراري و دوام اين گونه ارتباطات دارد .
4. عضويت در بعضي سازمان ها ( مانند فراماسونري و غيره ) و يا عضويت در سازمان ها و گروه هاي غير رسمي مانند باندهاي اداري يا جناح هاي متنفذ سياسي و گروه هاي ديگر ( مثلا ، در قالب حلقه هاي درويشان ، انجمن ها و هيئت هاي مذهبي خاص) مي تواند باعث انتصاب به مقامات مهم اداري بدون توجه به شايستگي و توانايي اعضاي اين گروه ها و دادن مزاياي مادي ظاهرا قانوني ديگر به افراد عضو اين گروه ها و سازمان ها باشد .
5. دادن پيشكش و هدايا و مانند آن از سوي گروه هاي خصوصي منتفذ به مقامات اداري كه كميسيون يا پورسانت نيز ممكن است ناميده شود وسيله مهم ديگري براي به چنگ آوردن امتيازات و منافع خصوصي ، برنده شدن در مناقصه ها و گرفتن سفارش هاي دولتي و اعمال نفوذ در دستگاه اداري يا تصميم گيري ها و سياست ها و تهيه قوانين و مقررات از سوي گروه هاي خصوصي متنفذ است .
6. دادن زمين هاي مرغوب ( مانند اراضي كشاورزي يا زمين هاي ساختماني ) با قيمت بسيار ارزان به مقامات بالاي بوروكراسي در نقاط مختلف كشور ( مثلا ، در گرگان و مازندران و مناطق خوش آب و هوا مانند كلاردشت و نقاط ديگر ) شكل ديگري از اين رشوه ها و پاداش هاي قانوني است .
7. دادن مسكن ، اتومبيل و كالاهاي ديگر با قيمت پايين به بعضي ومديران و مقامات دستگاه اداري ( كه براي عرضه در بازار آزاد و استفاده از تفاوت بهاي آن توسط آن ها به فروش مي رسد ) شكل ديگري از اين گونه فساد اداري پنهان يا قانوني است .
8. گرفتن وام هاي كلان با بهره اندك از بانك ها با استفاده از ارتباطات ويژه با مراكز قدرت ، در ظاهر براي اجراي طرح هاي سرمايه گذاري توليدي و استفاده از آن ها در كارهاي سوداگري و دلالي .
9. استفاده از سيستم ارزي چند نرخي به شكل هاي گوناگون مثلا صادرات محصولات كشاورزي يا مواد خام معدني به قيمت هاي اندك براي به دست آوردن ارز و فروش آن در بازار آزاد داخلي و استفاده از تفاوت قيمت آن .
در اين مقاله براي نمونه تنها برخي شكل هاي رايج فساد اداري قانوني مطرح شد ولي شكل هاي ديگري نيز وجود دارند .
علل شكست برنامه هاي مبارزه با فساد اداري
به رغم وجود قوانين و مقرراتي كه براي نظارت و كنترل فساد اداري وضع شده و با وجود كوشش براي مبارزه با شكل هايي از فساد اداري در برهه هاي زماني گوناگون و در مراحل مختلف توسعه بوروكراسي امروزي ، فساد اداري در شكل هاي گوناگون در سطوح مختلف دستگاه اداري همچنان وجود دارد . ما در ايران آماري نداريم كه ميزان واقعي فساد اداري را به طور دقيق نشان دهد اما مواردي از فساد اداري كه گاهي اتفاقا آشكار مي شوند نشان مي دهد كه فساد اداري در سطح گسترده اي همچنان وجود دارد و زيان هاي مادي و اخلاقي كه از اين راه به جامعه مي رسد بسيار زياد است .
بدين سان حتي قوانين و مقرراتي كه بوروكراسي مجري آن است توسط خود مقامات بوروكراسي نقض مي شود و مورد سوء استفاده قرار مي گيرد . نمونه هاي فساد اداري قانوني كه در بالا مطرح شد گواه آشكاري براين واقعيت است .
در گذشته بارها شاهد برنامه هاي پر سر و صداي مبارزه با فساد اداري بوده ايم و قوانين و بخش نامه هاي بسياري در اين زمينه تهيه و تصويب شده اند ، اما هيچ كدام از آن ها به نتيجه مثبتي نرسيده اند . سوالي كه در اين جا مطرح مي شود اين است كه : چرا جامعه نمي تواند با فساد اداري به طور قاطع مبارزه كند و آن را از ميان بردارد ؟ يا ، چرا تصميم گيرندگان سياسي با عزم و اراده استوار با آن مبارزه نمي كنند و آن را ريشه كن نمي سازند ؟
مي توان سه علت عمده و اساسي در پاسخ با اين سوال ذكر كرد :
1: پولكي بودن و خود فروختگي ( آمادگي فروش استعدادها و اصول اخلاقي در برابر پول و مزد و پاداش ) افراد و مقامات اداري در بخش هايي از دستگاه دولتي كه بايد به اصطلاح با فساد اداري مبارزه كنند مانع از اقدام موثر در اين زمينه ، يعني مبارزه قاطع با فساد اداري مي شود .
2. مجازات نشدن سوء استفاده كنندگان و شركت كنندگان در فساد اداري . اكثريت متخلفان شركت كننده در فساد اداري و مالي و سوء استفاده از وجوه عمومي هرگز پاي شان به دادگاه نمي رسد و تسليم عدالت نمي شوند .
3. فساد اداري در سطح گسترده امروزي كاركرد مثبتي براي نخبگان اداري و گروه هاي متنفذ و قدرتمند اقتصادي دارد ، زيرا در عمل به صورت نهادي براي توزيع درآمدها به سود اين گروه ها و مقامات درآمده است .
سرانجام ، بايد ديد كه پيامدهاي وجود و استمرار فساد اداري براي جامعه و ساختار اداري و نهادهاي حكومتي چيست .
پيامدهاي وجود و استمرار فساد اداري
مهم ترين پيامدهاي وجود فساد اداري و استمرار آن را مي توان به صورت زير خلاصه كرد :
1. بخش هاي ثروتمند تر جامعه از اين فساد سود مي برند . براي مثال ، در مورد فرار از پرداخت ماليات آن ها كه چيزي براي پنهان كردن دارند با دادن رشوه به مقامات اداري از دادن ماليات شانه خالي مي كنند و دريافت كنندگان رشوه نيز معمولا از همين گروه هستند .
2.از طرف ديگر ، در دراز مدت اين بخش هاي فقيرتر جامعه هستند كه ناچارند اين بار را به دوش بكشند و زيان آن را بپردازند . از اين رو در قوانيني هم كه در اين مورد به تصويب مي رسد راه فرار براي زورمندان و توانگران بازگذاشته شده و اين قوانين آن چنان با ماده ها و تبصره هاي گوناگون مبهم مي شوند كه قانون در عمل بي تاثير و بي خاصيت شده يا راه هاي مستثني شدن و گريز را براي قدرتمندان تامين مي كند .
3. تحمل فساد اداري و ادامه آن باعث كاهش اعتبار و حيثيت نظام اداري و از دست رفتن اعتماد و احترام مردم نسبت به نهادهاي حكومتي و دستگاه اداري مي شود . همچنين احترام و حيثيت دستگاه قانون گذاري را در جامعه كاهش مي دهد و بيگانگي مردم و فاصله بين حكومت گران و مردم را افزايش مي دهد .
4. سرانجام ، هنگامي كه فساد اداري گسترش يافته و تحمل مي شود جوّ اخلاقي خاصي به وجود مي آورد كه در آن تخلف از هنجارهاي ابتدايي اخلاقي به صورت هنجاري پذيرفته شده در مي آيد . از طرف ديگر ، امكان سوء استفاده از شغل و مقام اداري " در چارچوب قانون " و به دست آوردن امتيازات و منافع خصوصي به شيوه هاي به اصطلاح " قانوني " باعث مي شود كه مقامات اداري از هر گونه مجازاتي مصون بمانند و مطمئن شوند كه داشتن پول و ارتباط با گروه هاي متنفذ آن ها را از احتمال گرفتاري و مجازات به دست قانون رها مي سازد .
نتيجه
از بررسي و تحليل فرايند توسعه بوروكراسي نوين در ايران مي توان دريافت كه عوامل سياسي يا به طور كلي نظام سياسي مهم ترين عامل بازدارنده توسعه بوروكراسي مدرن يا سازمان اداري عقلاني در كشور ما بوده است ، هر چند عوامل اجتماعي فرهنگي نيز در اين زمينه تاثير داشته اند .
تجربه طولاني بوروكراسي جديد ايران نشان مي دهد كه اقدامات جزيي و پراكنده يا موسمي و نگريستن به مسائل بوروكراسي از ديدگاهي صرفا و بدون بررسي و تحليل جامعه شناختي ساختار اداري به هيچ روي راه درمان بيماري مزمن دستگاه اداري كشور نخواهد بود و جز با اصلاحات اساسي مسائل فراوان موجود در نظام اداري ، به ويژه فساد اداري ، حل نخواهد شد .
با در نظر گرفتن مسائل ويژه اي كه در شرايط كنوني جامعه مطرح مي شود ، چنان چه توسعه را مهم ترين هدف دولت در نظر بگيريم ( كه با توجه به شرايط موجود جامعه ما بايد چنين باشد ) و از آن جا كه برنامه هاي توسعه به رهبري بوروكراسي و از طريق دستگاه اداري اجرا مي شود اهميت اصلاح ساختار اداري به روشني نمايان مي گردد . بدون اصلاح ساختار اداري و افزايش كارايي سازمانهاي رسمي ، نظام اداري به جاي آن كه نقش تسهيل كننده و پيش برنده در توسعه داشته باشند مي تواند به مانع عمده اي در اجراي برنامه هاي توسعه تبديل شود .
از ميان مهم ترين مسائلي كه در اين مقاله در ارتباط باساختار اداري امروزي كشور مطرح شد به ويژه فساد اداري مورد تاكيد قرار گرفت ، زمينه تاريخي آن ، رابطه آن با عوامل اقتصادي ، اجتماعي و فرهنگي و همچنين نظام سياسي ، انگيزه ، منشا و شكل هاي گوناگون آن ، علل ناكاميابي برنامه هاي مبارزه با فساد اداري و پيامدهاي منفي وجود و استمرار آن و به خصوص تاثير قدرت سياسي و اداري در پيدايش و گسترش آن نشان داده شد . اما تاثير ساختار سياسي را در بسياري از مسائل مهم ديگر بوروكراسي امروزي نيز مي توان مشاهده كرد ، مانند تمركز بيش از حد تصميم گيري ها در بالاترين سطح دستگاه اداري ، وجود تبعيض و نابرابري و دخالت عوامل غير عقلاني همچون نقش رابطه با مراكز قدرت و وفاداري هاي سياسي در انتصاب مديران ، بدون در نظر گرفتن معيارهاي عقلاني و بوروكراتيك يعني توانايي و لياقت و كارداني و تجربه و تخصص .
بايد گفت كه حتي تورم شديد بوروكراسي با ايجاد نهادهاي موازي و دوام و استمرار بعدي آن ها نيز تا اندازه زيادي تحت تاثير عوامل سياسي بوده است . همه اين مسائل اصلاح ساختار اداري را پيش از هر چيز ضروري مي سازد . بديهي است كه اصلاح ساختار اداري بايد همواره با گسترش نهادهاي دموكراتيك باشد كه براي كنترل قدرت بوروكراسي ضروري است
